ПРОЕКТ Концепції реформування кримінальної юстиції України

 

редакція від 30.11.07

 

Концепція реформування

кримінальної юстиції України

 

Вступ

 

В останній період в державі вдалося подолати неухильне зростання злочинності, яке відбувалося у 90-і роки минулого сторіччя, і, нарешті, стабілізувати її рівень. На сьогодні можна констатувати тенденцію до її зниження.

Це створює передумови для реформування системи кримінальної юстиції з позиції подальшої демократизації, гуманізації, посилення охорони прав і свобод людини, відповідно до вимог міжнародних актів і зобов'язань України.

У Кримінальному кодексі України року зроблений суттєвий крок у напрямку захисту прав і свобод людини. А ті зміни та доповнення, що були внесені в останні роки, наприклад, стосовно встановлення відповідальності за торгівлю людьми, легалізацію (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом тощо, були необхідними та своєчасними.

Кримінально-процесуальне законодавство в останні роки зазнало змін, які були спрямовані на реалізацію вимог Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Зокрема, це стосується забезпечення прав учасників кримінального судочинства, розширення змагальності сторін, прав потерпілого, усунення обвинувального ухилу в діяльності суду, розширення судового контролю за обмеженням конституційних прав і свобод людини на досудовому провадженні в кримінальних справах і оскарження рішень органу дізнання, слідчого та прокурора до суду.

Зазнав певної гуманізації і Кримінально-виконавчий кодекс, прийнятий 11 липня 2003 року.

Разом з тим слід визнати, що система кримінальної юстиції України не повною мірою відповідає сучасному етапу розвитку країни, - не забезпечує належний стан правопорядку, ефективний захист осіб, суспільства та держави від небезпечних посягань на соціальні цінності, права та законні інтереси.

Вона є громіздкою, внутрішньо суперечливою, науково необґрунтованою і надмірно ускладненою. Діяльність її суб'єктів характеризується дублюванням повноважень, відсутністю чіткого визначення та розмежування їхньої компетенції, наданням пріоритету завданням, що насправді є другорядними, застосуванням невиправдано ускладнених формальних процедур. Органи кримінальної юстиції мають незадовільну функціональну спроможність, яка не дозволяє забезпечити додержання принципу верховенства права в їхній діяльності.

Зміни соціально-політичних орієнтирів, що відбуваються в державі в останні роки, утвердження принципів верховенства права та соціальної справедливості, прагнення України до гармонізації її національного законодавства із законодавством Європейського Союзу надають особливої актуальності питанням подальшої гуманізації кримінального законодавства. Чинний Кримінальний кодекс України, незважаючи на поділ злочинів на чотири види залежно від ступеня їх тяжкості, передбачає для осіб, які визнаються винними у їх вчиненні, однаковий юридичний наслідок - судимість. Разом з тим певні діяння, що передбачені Кримінальним кодексом України, не мають такого ступеня суспільної небезпеки, щоб внаслідок їх вчинення суттєво обмежувати права і свободи людини і громадянина. У той же час законодавство України містить норми про адміністративні правопорушення, що мають судову юрисдикцію та за котрі передбачено стягнення, які мають кримінально-правовий зміст (короткостроковий арешт, конфіскація майна, позбавлення спеціального права тощо). Особи, які притягуються до відповідальності за такі правопорушення, не отримують належних процесуальних гарантій, зокрема щодо права на правову допомогу, права на оскарження судових рішень та інших гарантій, передбачених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Отже, в сучасних умовах сучасного реформування соціально-політичної системи України питання юридичної відповідальності за діяння, що не становлять значної суспільної небезпеки, вимагають нового вирішення.

Застарілим за своєю суттю залишається кримінальний процес. Намагання ухвалити новий Кримінально-процесуальний кодекс України без визначення концепції кримінального судочинства, докорінного реформування досудових стадій кримінального процесу, створення нових стандартів діяльності органів системи кримінальної юстиції лише консервували діючу модель.

Попередні численні зміни у структурі органів кримінальної юстиції не мали системного характеру. Вони переважно були спрямовані на задоволення відомчих інтересів і не забезпечили створення оптимальної системи запобігання злочинним діянням, їх виявлення, розслідування та покарання винних осіб. Система органів, які традиційно називають "правоохоронними" (органи внутрішніх справ, Служба безпеки, Держприкордонслужба, податкова міліція та інші органи, що мають повноваження проводити дізнання, слідство, застосовувати адміністративні санкції), створена як механізм переслідувань і репресій, не була трансформована в інститут захисту і відновлення порушених прав осіб. Не здійснювалося ефективних заходів щодо зниження рівня корупції в цій системі. Суспільство втратило довіру до цих органів, а тому зникла їх підтримка з боку громадськості.

Таким чином в Україні існує нагальна об'єктивна потреба у реформуванні системи кримінальної юстиції відповідно до цієї концепції.

 

 

 

 

 

 

 

РОЗДІЛ I

Загальні положення

 

До системи кримінальної юстиції, як сукупної функції держави з протидії небезпечним посяганням на існуючий правопорядок, належать кримінальне, кримінальне процесуальне та кримінальне виконавче законодавство, а також органи та установи кримінальної юстиції. До таких органів і установ належать: суди, які розглядають кримінальні справи, інститут державних обвинувачів (прокуратура), органи, наділені повноваженнями проводити досудове розслідування, органи та установи виконання кримінальних покарань, адвокатура.

 

Метою Концепції реформування кримінальної юстиції України (далі - Концепція) є визначення засад становлення в Україні системи кримінальної юстиції, що функціонує за принципом верховенства права, забезпечує ефективне запобігання і протидію злочинності та гарантує додержання прав людини й основоположних свобод.

Завданням Концепції є створення науково обґрунтованої методологічної основи та визначення принципів і напрямів реформування системи кримінальної юстиції з метою забезпечення:

1) гуманізації кримінального законодавства;

2) справедливого кримінального судочинства;

3) процесуальної рівноправності сторін у кримінальному судочинстві, спираючись на принципи змагальності, публічності і диспозитивності в їх взаємодії;

4) підвищення захисту прав та інтересів потерпілих, гарантованого відшкодування завданої їм злочином шкоди;

5) реформування процедури досудового розслідування;

6) поваги до суду;

7) реорганізації системи органів досудового розслідування, функціонального відмежування їх діяльності від діяльності розвідувальних і контррозвідувальних органів;

8) гуманізації сфери виконання кримінальних покарань;

9) розвитку інституту пробації та розширення застосування процедур відновлення права і примирення.

Нові підходи у сфері кримінальної відповідальності та кримінального судочинства повинні кардинально змінити умови забезпечення прав людини, сформувати переконаність особи й суспільства в дієвості принципу верховенства права, підвищити рівень довіри громадян України до інститутів влади загалом і до органів та установ системи кримінальної юстиції зокрема.

Кримінальне судочинство має забезпечувати неухильне дотримання прав особи в ході діяльності органів досудового розслідування та судів відповідно до вимог Конституції України та міжнародних договорів з прав людини, зокрема Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод з урахуванням практики її тлумачення Європейським судом з прав людини.

Метою інституційного реформування органів та установ системи кримінальної юстиції є створення на основі європейського досвіду оптимальної для України функціональної системи, яка б на принципах верховенства права забезпечила у цій сфері ефективне поєднання законодавства, правоохоронної та правозастосовчої діяльності.

Комплексне реформування кримінальної юстиції має охоплювати сфери:

1) кримінального права;

2) адміністративного права;

3) кримінально-процесуального права;

4) виконання судових рішень у справах про злочини і кримінальні (підсудні) проступки;

5) організації та діяльності органів і установ кримінальної юстиції.

 

 

 

РОЗДІЛ ІІ

Основні напрями реформування

 

1. Концептуальні зміни до кримінального та адміністративно-деліктного законодавства

В межах реалізації державної політики гуманізації кримінального законодавства і принципу економії кримінальної репресії певну частину злочинів, відповідальність за які передбачена в різних розділах чинного Кримінального кодексу України, необхідно трансформувати в кримінальні проступки (декриміналізувати в підсудні проступки). Основними критеріями трансформації в кримінальні (підсудні) проступки мають бути:

- ступінь небезпеки кримінально-караного діяння для особи, суспільства та держави;

- вид кримінально-правових наслідків;

- сучасна практика застосування кримінального законодавства;

- міжнародний досвід захисту людини, суспільства і держави від злочинів та проступків.

 

До категорії кримінальних (підсудних) проступків мають бути віднесені:

- окремі діяння, що за чинним Кримінальним кодексом України відносяться до злочинів невеликої тяжкості, які відповідно до політики гуманізації кримінального законодавства будуть визнані законодавцем такими, що не мають значного ступеня суспільної небезпеки;

- передбачені чинним Кодексом України про адміністративні правопорушення діяння, які мають судову юрисдикцію і не є управлінськими (адміністративними) за своєю суттю (дрібне хуліганство, дрібне викрадення чужого майна тощо).

Вони повинні бути об'єднані в новий Кодекс України про кримінальні (підсудні) проступки. Такий проступок - діяння, вчинення якого має підвищену суспільну шкідливість. Вчинення кримінальних (підсудних) проступків не матиме таких правових наслідків як обмеження та позбавлення волі, конфіскація майна, судимість особи.

На кримінальні (підсудні) проступки поширюватиметься юрисдикція суду, який розглядає кримінальні справи. Притягнення до відповідальності за вчинення адміністративних проступків має бути вилучене з юрисдикції судів і передане до розгляду уповноважених законом органів виконавчої влади чи їх посадових осіб (адміністративних органів).

 

Такий підхід до розмежування злочинів, кримінальних (підсудних) і адміністративних проступків забезпечить:

 

а) подальшу гуманізацію кримінального законодавства;

б) спрощену процедуру притягнення до юридичної відповідальності
осіб, які вчинили кримінальні (підсудні) проступки;

в) оптимізацію діяльності органів юстиції щодо виявлення,
розслідування та судового розгляду кримінальних (підсудних) проступків;

г) можливість оскаржувати рішення у справах про адміністративні проступки в адміністративних судах;

д) можливість оскаржувати судові рішення у справах про кримінальні (підсудні) проступки в інстанційному порядку.

 

Потребує подальшого вивчення і підготовки окремих рекомендацій питання кримінальної відповідальності юридичних осіб, запровадження якої вимагають міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Україною.

 

2. Концептуальні зміни кримінального процесуального законодавства

2.1. Кримінальний процес в Україні має бути реформовано на таких засадах:

• забезпечення процесуальної рівноправності сторін обвинувачення та захисту;

• чіткого визначення завдань на етапах досудового та судового провадження;

• відповідності процедур досудового і судового провадження меті та завданням кримінальної юстиції;

• запровадження нової, позбавленої обвинувального ухилу процедури досудового розслідування, під час якої гласними і негласними методами, встановленими законом, здійснюватиметься збір фактичних даних, що мають значення для цілей кримінального судочинства;

• удосконалення судового контролю та розширення змісту прокурорського нагляду під час досудового розслідування;

• забезпечення додержання розумних строків під час досудового та судового провадження;

• забезпечення захисту прав та законних інтересів потерпілого, відшкодування завданої йому шкоди;

• розширення сфери застосування відновних і примирних процедур;

• створення нових процедур, що сприяють досягненню мети правосуддя у покаранні винних осіб і мають обмежувати права і основоположні свободи людини.

На основі цих засад має бути розроблений і прийнятий новий Кримінальний процесуальний кодекс України.

2.2. Досудове розслідування злочинів і кримінальних (підсудних) проступків має єдине функціональне призначення при диференціації процесуальної форми згідно з критеріями, визначеними законодавством.

Досудове розслідування має бути позбавлене зайвої формалізації та дублювання функції.

За формою досудове розслідування поділятиметься на:

1) досудове слідство стосовно злочинів;

2) дізнання стосовно кримінальних проступків.

Розслідування кримінальних (підсудних) проступків, злочинів невеликої та більшості злочинів середньої тяжкості має характеризуватися спрощеними процедурами. При цьому необхідно звести до мінімуму можливості застосування запобіжного заходу до особи у вигляді взяття під варту.

Досудове розслідування полягатиме у зборі (гласними та негласними методами) й фіксації фактичних даних про обставини вчинення злочинів і кримінальних проступків та встановленні осіб, які їх вчинили. Визнання зібраних фактичних даних доказами у справі має здійснюватися виключно судом у присутності і за безпосередньої участі сторін обвинувачення та захисту.

З метою забезпечення дотримання принципів змагальності, публічності та диспозитивності необхідно вдосконалити процесуальну регламентацію процедур збирання і подання суду інформації сторонами захисту та обвинувачення на основі чітко визначених критеріїв імперативного та диспозитивного регулювання кримінально-процесуальних правовідносин.

Одночасно слід передбачити механізми запобігання зловживанням наданими процесуальними правами (подання недостовірної інформації, затягування провадження тощо).

Потребує спрощення процедура початку досудового розслідування, яким має вважатися момент отримання уповноваженими законом органами інформації про злочин. Відповідні службові особи мають бути зобов'язані розпочати досудове розслідування невідкладно після отримання такої інформації, про що повідомляється прокурору. З моменту початку кримінального провадження можуть здійснюватися усі процесуальні дії.

Досудове розслідування має проводитися службовими особами уповноважених законом органів під наглядом прокурора і процесуальним керівництвом державного обвинувача. Державний обвинувач повинен оцінювати та спрямовувати хід розслідування, зважаючи на свою майбутню позицію у суді при підтриманні державного обвинувачення.

Потребують подальшого вдосконалення процедури судового контролю під час досудового розслідування. Тільки з дозволу суду (слідчого судді) має бути можливим тимчасове обмеження конституційних прав людини і основоположних свобод. Таким чином суд (слідчий суддя) повинен здійснювати:

• надання дозволу на проведення слідчих дій, пов'язаних з обмеженням прав особи (зняття інформації з каналів зв'язку, застосування засобів негласного спостереження, огляд і виїмка кореспонденції тощо);

• обрання запобіжного заходу та надання дозволу на застосування інших заходів процесуального примусу, пов'язаних з тимчасовим обмеженням особистих або майнових прав особи; водночас питання про застосування заходів процесуального примусу має вирішуватися на судовому засіданні з дотриманням принципів рівності та змагальності за обов'язкової участі сторін обвинувачення і захисту;

• закріплення інформації як доказів в окремих випадках (наприклад, допит під час досудового розслідування свідка, життя і здоров'я якого перебувають у небезпеці);

• розгляд скарг на дії слідчого, прокурора під час досудового розслідування тощо.

Суддя (слідчий суддя), який здійснював судовий контроль під час досудового розслідування кримінальної справи, не може розглядати дану справу по суті висунутого обвинувачення.

Відповідно до Міжнародного пакту про громадянські та політичні права та Європейської конвенції про права людини необхідно внести зміни в Конституцію України, зменшивши до 48 годин граничний термін затримання особи без рішення суду. На період до внесення змін у Конституцію України вважати визначений нею 72-годинний термін допустимим лише у виняткових випадках.

Необхідно забезпечити відповідність вимогам Конституції України та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод юридичного статусу потерпілого, підозрюваного та обвинувачуваного, а також переліку запобіжних заходів, їх тривалості, процедури застосування, порядку оскарження і перегляду.

Свідчення особи мають набувати доказове значення за умови надання відповідної інформації безпосередньо суду. Сторони захисту та обвинувачення повинні повідомляти і надавати одна одній можливість ознайомитися з наявною в них фактичною інформацією про діяння. Ознайомлення з відповідною інформацією має відбуватися впродовж розумного строку до початку судового провадження.

Захисник (представник) має обиратися зацікавленою особою (підозрюваним, обвинувачуваним, потерпілим), як правило, з числа адвокатів. Органи досудового розслідування, державний обвинувач і суд мають бути позбавлені процесуальних можливостей втручатися у вибір захисника та перешкоджати його участі у справі, якщо він не підлягає відводу. Слід забезпечити процесуальні гарантії конфіденційності спілкування захисника (представника) з підозрюваним, обвинувачуваним, потерпілим.

Необхідно встановити належну процедуру отримання безоплатної правової допомоги особами, які є потерпілими від протиправних посягань, та підозрюваними (обвинувачуваними) у вчиненні злочину.

Взяття під варту підозрюваного (обвинувачуваного), як запобіжний захід, має застосовуватися тільки у випадку, коли не існує можливості забезпечити досягнення мети правосуддя іншими засобами. У разі тримання під вартою підозрюваному (обвинувачуваному) надаються додаткові гарантії, зокрема право на обов'язкову участь захисника.

Сторони мають отримати рівний доступ до експертних знань. Вибір експертів має залежати виключно від сторони.

На підставі матеріалів, зібраних у ході досудового розслідування, державний обвинувач висуває обвинувачення та складає обвинувальний акт або відмовляється від кримінального переслідування. Справи про злочини невеликої тяжкості та кримінальні (підсудні) проступки передаються в суд органом досудового розслідування за згодою прокурора.

 

2.3. Судове провадження з розгляду кримінальних справ за новим Кримінальним процесуальним кодексом необхідно уніфікувати з цивільним та адміністративним судочинством наскільки це дозволять особливості, обумовлені предметом і завданням кримінального судочинства.

З метою виконання міжнародних вимог щодо ефективності правосуддя передбачити дієві засоби забезпечення здійснення правосуддя шляхом запровадження системи процесуальних примусів та різних видів відповідальності (кримінальної, адміністративної, матеріальної) за неповагу до суду.

Усі справи про злочини та кримінальні (підсудні) проступки у першій інстанції мають розглядатися місцевими судами, у системі яких доцільно виділити окремі суди для розгляду кримінальних справ про найтяжчі злочини, і які повинні діяти, як правило, у містах, де функціонують слідчі ізолятори.

В цих судах має функціонувати суд присяжних, у якому колегія присяжних виноситиме вердикт у кримінальній справі лише з питань факту (наприклад: чи мало місце діяння, чи вчинив його обвинувачуваний, чи винуватий він у вчиненні діяння), а головуючий у процесі (професійний суддя) на підставі вердикту вирішуватиме лише питання права.

Ознайомлення з обвинувальним актом і реєстром матеріалів, документів і повідомлень, що покладені в його обґрунтування, здійснюється суддею до початку судового провадження з розгляду кримінальної справи. Матеріали, документи і інформацію про свідчення надають до суду безпосередньо сторони захисту і обвинувачення. На цьому етапі судового провадження необхідно запровадити інститут визнання у суді фактів, що сторони не оспорюють, не обтяжуючи суд їх дослідженням під час судового розгляду справи.

Запроваджується принцип незмінності державного обвинувача, згідно з яким обвинувач, який склав обвинувальний акт, має підтримувати державне обвинувачення в суді та брати участь в апеляційному провадженні у даній справі. У справах про кримінальні (підсудні) проступки підтримання обвинувачення може покладатися на орган досудового розслідування за згодою прокурора.

Слід підвищити процесуальний вплив потерпілого як сторони обвинувачення на кримінальне переслідування, підтримання обвинувачення у суді та закриття кримінального провадження. Потерпілому має бути забезпечено його право доступу до правосуддя.

Потрібно значно розширити застосування процедур відновного і примирного правосуддя, відповідно до яких суд прийматиме рішення щодо угоди про визнання вини або примирення обвинувачуваного з потерпілим.

Для забезпечення суду інформацією про соціальну характеристику особи, яка обвинувачується у вчиненні злочину, з метою визначення найбільш адекватного для цієї особи запобіжного заходу або виду покарання має діяти служба пробації, яка повинна готувати та надавати суду матеріали соціального обстеження особи із своїми рекомендаціями.

Слід розробити спеціальні процедури ювенальної юстиції, що дозволить краще враховувати права та інтереси неповнолітніх. Кримінальні справи, в яких обвинувачуваними будуть неповнолітні особи, мають розглядатися судом колегіально за участю народних засідателів.

Потребує детальної регламентації процедура заочного судового провадження. Воно може здійснюватися лише у чітко визначених законом випадках і за умови обов'язкової участі захисника.

Необхідно запровадити в кримінальному судочинстві окремий вид провадження, згідно з яким можливо постановлення суддею, без проведення судового засідання, вироку про покарання особи за вчинення злочину невеликої тяжкості, якщо така особа визнає свою вину у його вчиненні і не заперечує проти покарання, яке може призначити суддя. Притягнення особи до відповідальності в порядку такого провадження можливе лише за участю захисника.

Потребують визначення особливості розгляду кримінальної справи у закритому режимі, а також спеціальні процедури дослідження доказів (наприклад: допит як свідка особи, щодо якої застосовано заходи безпеки).

З метою дотримання презумпції невинуватості та усунення обвинувального ухилу в діяльності суду має бути скасований інститут направлення судом справи на додаткове розслідування.

Слід удосконалити процедуру перегляду судових рішень у кримінальних справах. Апеляційний перегляд судових рішень мають здійснювати апеляційні суди у формі повної апеляції. Суди першої інстанції мають бути позбавлені повноваження визначати подальшу долю апеляційних скарг. Касаційний порядок перегляду має бути гарантований лише щодо вироків у кримінальних справах про вчинення тяжких та особливо тяжких злочинів та щодо вироків суду присяжних. Предметом касаційного розгляду має бути порушення норм матеріального чи процесуального права, а метою - забезпечення єдності судової практики.

Відкриття справи за нововиявленими обставинами має проводитись за рішенням суду. Водночас необхідно наділити правом ініціювати перегляд кримінальних справ за нововиявленими обставинами всіх учасників розгляду справи та осіб, чиїх інтересів стосується судове рішення у справі.

3. Концептуальні зміни у сфері виконання судових рішень у кримінальних справах

Зміни кримінального та кримінального процесуального законодавства, передбачені Концепцією, вимагатимуть внесення змін і в кримінальне виконавче законодавство.

Визначальними у цьому відношенні мають стати положення, які встановлюють, що при поводженні з усіма особами, позбавленими волі, необхідно дотримуватись їхніх прав людини. Обмеження, накладені на осіб, позбавлених волі, повинні бути мінімально необхідними та відповідати тій обґрунтованій меті, з якою вони накладалися. Утримання ув'язнених в умовах, які порушують їхні права людини, не може бути виправдано нестачею ресурсів. Життя в місцях позбавлення волі повинно бути, наскільки це можливо, наближене до позитивних аспектів життя у суспільстві.

Необхідно вдосконалити методи та форми громадською контролю за дотриманням прав засуджених і осіб, взятих під варту, відповідно до Європейських в'язничних правил, затверджених Комітетом Міністрів Ради Європи 11 січня 2006 року № К(2006)2.

Потребує створення та розвитку мережа соціальних інституцій, покликаних проводити з засудженими та особами, звільненими від відбування кримінального покарання, роботу, спрямовану на їх подальшу інтеграцією в суспільство.

4. Напрямки реформування органів кримінальної юстиції

4.1. Реформування органів кримінальної юстиції повинно бути спрямовано на вдосконалення їхньої діяльності за європейськими стандартами з метою підвищення рівня захисту прав людини і основоположних свобод, посилення боротьби з кримінально-караними діяннями і, як наслідок, на зростання довіри населення до цих органів.

Реформування органів кримінальної юстиції полягатиме в їхній інституційній реорганізації та запровадженні нових форм і методів їхньої діяльності, що будуть спрямовані на:

• реалізацію принципу інстанційності в побудові системи судів, що розглядають кримінальні справи;

• розмежування сфер політичного та фахового (службового) керівництва в органах кримінальної юстиції;

• розроблення та впровадження професійних стандартів службової діяльності працівників органів кримінальної юстиції;

• здійснення діяльності із забезпечення правопорядку у співпраці з громадськістю, запровадження ефективного громадського контролю за діяльністю органів кримінальної юстиції;

• зміну підходів до оцінки ефективності діяльності органів системи кримінальної юстиції.

У результаті реформування системи органів кримінальної юстиції досудове розслідування злочинів має бути покладено на:

1) національну поліцію у системі МВС;

2) фінансову поліцію у системі Мінфіну;

3) військову поліцію у системі Міноборони;

4) слідчий підрозділ Служби безпеки України;

5) спеціально утворений антикорупційний орган.

Компетенція між ними має бути розмежована на основі предметної підслідності. Компетенція антикорупційного органу може бути визначена також з урахуванням й інших критеріїв.

4.2. Напрямки реформування судів, що розглядають справи про злочини і кримінальні проступки, визначаються Концепцією вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів.

4.3. Конституційні повноваження та принципи організації прокуратури мають відповідати стандартам демократичного суспільства, що керується принципом верховенства права, згідно з рекомендаціями Парламентської Асамблеї та Комітету Міністрів Ради Європи.

4.3.1. У сфері кримінальної юстиції прокуратура в Україні має стати єдиним органом, на який в покладається виконання функцій:

1) нагляд за додержанням законів органами, які проводять досудове розслідування;

2) кримінальне переслідування особи, в тому числі висунення обвинувачення, процесуальне керівництво досудовим розслідуванням та складання обвинувального акта;

3) підтримання державного обвинувачення в суді;

4) нагляд за додержанням законів органами та установами, які виконують судові рішення у кримінальних справах, а також застосовують інші заходи примусового характеру, пов'язані з обмеженням особистої свободи громадян.

Система органів прокуратури має, в основному, відповідати системі судів загальної юрисдикції та будуватися за принципами територіальності. Організаційна структура органів прокуратури має будуватися за функціональним принципом і відповідати Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №(2000)19. При цьому має бути гарантовано процесуальну незалежність державного обвинувача (прокурора) при здійсненні повноважень у досудовому та судовому провадженні як від зовнішніх (наприклад, політичних) впливів, так і від впливу прокурорів вищого рівня.

У процесі реформування прокуратури необхідно передбачити особливі вимоги до кандидатів на посаду прокурора, встановити новий порядок призначення на посаду, включаючи конкурсні процедури та залучення до цього процесу неполітичних професійних організацій, визначити виключний перелік підстав для дострокового припинення повноважень та спеціальну процедуру прийняття такого рішення, впровадити правила професійної етики. Водночас треба законодавчо закріпити механізми внутрішнього та зовнішнього контролю за діяльністю прокуратури, критерії оцінки її діяльності, процедуру притягнення до відповідальності та гарантії від незаконного чи несправедливого звільнення.

4.4. Відповідальність за розробку та реалізацію державної політики у сфері правопорядку та боротьби зі злочинністю має лежати на Міністрові внутрішніх справ, апарат Міністерства має сприяти йому в цьому і здійснювати моніторинг та контроль за станом громадської безпеки та ефективністю заходів, спрямованих на її забезпечення. Міністерство внутрішніх справ має стати цивільним органом європейського зразка.

Для виконання передбачених законодавством функцій і повноважень щодо безпосереднього забезпечення громадського порядку, протидії злочинності та розслідування злочинів в системі Міністерства внутрішніх справ має діяти відповідний орган - Національна поліція.

До повноважень Національної поліції не можуть належати функції з надання адміністративних послуг. Всі дозвільно-реєстраційні функції мають бути віднесені до повноважень окремих органів у системі Міністерства внутрішніх справ.

4.5. 3 метою подолання конфлікту інтересів і усунення умов для зловживання наданими повноваженнями, податкова міліція має бути відокремлена від Державної податкової служби і реорганізована у самостійний орган кримінальної юстиції в системі Міністерства фінансів - Фінансову поліцію. До її повноважень повинно належати проведення досудового розслідування податкових, фінансових та митних злочинів і кримінальних (підсудних) проступків.

4.6. Військова служба правопорядку у Збройних Силах повинна бути перетворена у Військову поліцію, що діятиме в системі Міністерства оборони. Військова поліція здійснюватиме запобігання, виявлення, розкриття злочинів та розслідування кримінальних справ проти встановленого порядку несення військової служби.

4.7. Служба безпеки України у сфері кримінальної юстиції може здійснювати досудове розслідування злочинів проти національної безпеки, щодо тероризму та окремих злочинів проти миру, безпеки людства і міжнародного правопорядку, а також властивими їй засобами надавати допомогу органам кримінальної юстиції в розслідуванні інших злочинів.

4.8. Здійснення ефективної державної політики у сфері протидії корупції потребує функціонування в системі органів кримінальної юстиції на підставі закону спеціалізованого антикорупційного органу та спеціалізованих підрозділів в інших органах досудового розслідування.

До компетенції антикорупційного органу має належати виявлення і досудове розслідування найнебезпечніших злочинів та кримінальних (підсудних) проступків у сфері службової діяльності (корупційних правопорушень), у тому числі вчинених публічними службовцями, як обраними, так і призначеними, зокрема суддями, прокурорами, працівниками поліції тощо, виявлення причин та умов вчинення таких проступків і злочинів, здійснення заходів з їх усунення. Антикорупційний орган повинен координувати діяльність інших органів досудового розслідування щодо виявлення та запобігання корупційних діянь, а також може здійснювати окремі заходи з їх попередження.

Законом необхідно визначити гарантії незалежності антикорупційного органу від незаконного втручання у його діяльність, його підзвітності та прозорості його гласної діяльності, наявності адекватних повноважень та ресурсів відповідно до міжнародних і європейських стандартів, а також порядок взаємодії з іншими органами досудового розслідування та органами, відповідальними за запобігання корупції.

Слід запровадити спеціалізацію держаних обвинувачів (прокурорів) з кримінального переслідування корупційних правопорушень.

4.9. Функціонування системи виконання кримінальних покарань має здійснюватися демілітаризованою державною кримінально-виконавчою службою у сфері відання Міністерства юстиції.

Державна кримінально-виконавча служба України має забезпечити в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах визначені законодавством порядок і умови тримання осіб, упровадити європейські стандарти у цій сфері шляхом, зокрема, виконання рекомендацій Європейського комітету з питань запобігання катуванням або нелюдському чи такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню та Європейських в'язничних правил.

Слід створити превентивні механізми запобігання катуванням відповідно до Факультативного протоколу до Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання.

У складі Міністерства юстиції повинна функціонувати самостійна служба пробації.

4.10. Мають бути розроблені та запроваджені нові, науково обґрунтовані критерії оцінки результатів роботи органів системи кримінальної юстиції. Зокрема вони повинні містити:

· дані про кількість справ, провадження в яких не було завершено в строки, що визначені процесуальним законом;

· результати розгляду кримінальних справ у суді;

· інформація про обсяг скарг осіб стосовно порушення їхніх прав під час досудового розслідування;

· рівень суспільної довіри до діяльності органів досудового розслідування чи прокурорів.

Разом з тим, з метою підвищення ефективності діяльності органів досудового розслідування і викорінення практики приховування повідомлень про злочини, необхідно передбачити можливості для запровадження механізму чіткої і оперативної кореляції між кількістю зареєстрованих повідомлень про злочини і кількісним складом посадових осіб органів досудового розслідування в певному структурному підрозділі відповідного органу досудового розслідування.

Слід створити умови для запровадження ефективного механізму суспільного контролю за діяльністю органів системи кримінальної юстиції. Інформація про порушення процесуальних строків та наявність зазначених скарг має бути доступною для громадських правозахисних організацій. Проведення соціологічних опитувань громадян визначатиме рівень суспільної довіри до цих органів.

4.11. Для забезпечення змагальності процесу та процесуальної рівноправності сторін обвинувачення і захисту слід завершити становлення адвокатури як незалежної самоврядної організації, яка здійснює функцію захисту у кримінальному провадженні, передбачити можливість створення і регламентувати діяльність приватних детективів (детективних агентств), а також реалізувати Концепцію формування системи безоплатної правової допомоги в Україні.

4.12. Задля впровадження положень Концепції необхідно затвердити план заходів по її реалізації, в якому, зокрема передбачити:

1) системну зміну чинного законодавства, що регулює діяльність кримінальної юстиції України;

2) етапність та виважені строки реалізації Концепції;
3) ґрунтовне, наукове, методичне, організаційне, управлінське, ресурсне, кадрове, фахове, освітянське тощо супроводження процесу реалізації Концепції.